Il peacekeeping nel Continente africano

L’instabilità politica, economica e sociale che affligge diverse aree del continente africano, non necessariamente individuate dai confini degli stati, e la conseguente minaccia sia diretta sia indiretta agli interessi della comunità internazionale lo rendono un punto cruciale per quanto riguarda le questioni di sicurezza. Non a caso, infatti, a partire dagli anni Sessanta, l’Africa ha visto svolgersi sul proprio territorio molteplici operazioni di peacekeeping, termine ampio riferito all’impegno internazionale, sia militare sia civile, volto alla tutela ed al mantenimento della pace. Tale impegno coinvolge numerosi paesi non solo singolarmente, ma anche e soprattutto in senso collettivo, vista la forte presenza nelle operazioni di organizzazioni internazionali di vario genere che coordinano il dispiegamento e l’attività delle forze messe in campo dai propri stati membri. In questo senso, bisogna sottolineare la determinante partecipazione di quelle africane, in particolare l’Unione Africana (AU) e la Comunità economica degli Stati dell'Africa occidentale (ECOWAS), le quali interagiscono costantemente con organizzazioni terze che non hanno base nel Continente Nero. Tra quest’ultime, quelle che possono essere senza dubbio considerate i maggiori attori di peacekeeping (non solo sul territorio africano) sono le Nazioni Unite, la Nato e l’Unione Europea.

Per quanto riguarda l’ONU, delle sue 15 operazioni di peacekeeping attualmente in corso su scala globale sotto la gestione del Department of peacekeeping operations, ben 8 si svolgono in Africa. In aggregato, quest’ultime vedono un dispiegamento di forze militari e di polizia pari a circa 77.500 unità, una cifra bel oltre la metà del totale del personale di peacekeeping impiegato dalle Nazioni Unite su scala globale, il quale ammonta, infatti, a circa 106.000 unità. A proposito della NATO, si contano due principali attività di sicurezza rispetto all’Africa. La prima riguarda il supporto conferito in diverse forme all’Unione Africana a partire dal 2005. La seconda ha a che vedere con la missione Sea Guardian, la quale, rivolgendosi in generale alla sicurezza del Mar Mediterraneo, coinvolge anche le coste dell’Africa Settentrionale. C’è poi l’Unione Europea che, nelle competenze della CSDP, con le proprie operazioni attualmente in corso in Africa a sostegno della pace impiega un personale composto da più di 4000 unità. Nella maggior parte dei casi, si tratta di missioni di formazione civile (EUCAP) e di addestramento militare (EUTM).

Le basi legali del peacekeeping dell’Unione Europea nel contesto africano sono molteplici. Innanzi tutto, il Trattato di Lisbona che, inter alia, menziona esplicitamente, all’Art.21, il “conflict prevention” tra gli obbiettivi generali della politica estera dell’Unione Europea. Dopodiché, una rete di accordi internazionali stipulati dall’UE ed i suoi partner africani, oltre ad una serie di strategie comuni dell’UE, senza dimenticare i suoi atti legislativi e decisioni, tra cui è di particolare rilievo la Common Position 2005/304/CFSP. Essa, infatti, all’Art. 2, specifica le diverse dottrine in cui si articola l’attività peacekeeping dell’UE in Africa e che sono riportate di seguito. Conflict prevention, per indirizzare le cause dirette e strutturali dei conflitti. Crisis management, per arrestare e/o limitare la violenza perpetrate da un conflitto in corso. Peace building, per creare le condizioni necessarie per il mantenimento della pace. Reconstruction, per promuovere la stabilità politica, sociale ed economica che contribuisce ad evitare il ritorno di conflitti. L’evidente incompiuta coerenza strutturale del quadro delle fonti del diritto rende il tutto piuttosto vulnerabile a conflitti normativi che rischiano di compromettere il fluido perseguimento degli obiettivi europei di peacekeeping in Africa. In questo scenario, aver assegnato all’Unione Africana il ruolo di maggiore interlocutore dell’UE rappresenta un passo avanti per entrambi.

Due sono gli hotspot nel progetto di peacekeeping dell’UE nel Continente Nero. Uno è il Corno d’Africa, in cui essa conduce tre missioni che appartengono al cosiddetto Comprehensive approach against piracy adottato dalla CSDP, la quale si pone così l’obbiettivo di rispondere in modo ampio e strutturale al complesso problema della pirateria per affrontarne sia le manifestazioni concrete, sia le cause alla base, con uno sguardo rivolto ai bisogni dei cittadini. Questo avviene indirizzando sia il fronte della sicurezza, sia quello istituzionale, sia quello economico. Il secondo, invece, è il Sahel (Mali e Niger) in cui l’UE si trova a condurre le proprie operazioni in congiunzione con le Nazioni Unite. Tali operazioni sono da inquadrarsi in un peacekeeping di tipo cooperativo che attribuisce all’UE una funzione di supporto rispetto a missioni ONU già attive in aree di crisi. In tale cornice, lasciando all’ONU la responsabilità e la guida della missione nel suo complesso e nel lungo termine, l’UE si dedica ad operazioni di breve termine che perseguono obbiettivi precisi secondo un approccio decisamente meno comprensivo.

Il teatro operativo del Corno d’Africa è certamente interessante anche per un’altra ragione. Infatti, nelle acque al largo della costa, si attuano gli sforzi di peacekeeping non solo, come detto, dell’Unione Europea con la missione NAVFOR Atalanta, ma anche quelli della NATO con Ocean Shield. Le due operazioni, però, si sviluppano in modo indipendente l’una dall’altra. Infatti, in assenza di un accordo politico tra la NATO e l’UE, nonostante i mandati molto simili, non è prevista né pianificazione comune delle operazioni, né scambio di risorse o di informazioni. Tuttavia, fortunatamente, nella pratica delle operazioni, si incontrato dei fattori che mitigano questa impasse formale, a cominciare dal fatto che 21 stati membri dell’UE sono anche membri della NATO, il che facilita l’accesso ai sistemi informatici e database di ambedue le operazioni. D’aiuto è certamente anche l’estrema prossimità dei quartier generali delle due operazioni: entrambi, infatti, si trovano a Northwood, Inghilterra.

Sia in Corno d’Africa che Sahel, l’UE si trova ad interagire con un ulteriore attore degno di attenzione, visto il suo elevato peso geopolitico dovuto anche alle sue capacità militari: la Cina. Infatti, nel 2008, al largo delle coste della Somalia, la Cina si impegna con una missione navale dell’Esercito di Liberazione Nazionale a tutela dei propri interessi contro le attività di pirateria per poi iniziare, un anno dopo, a coordinarsi con gli altri attori impegnati nella regione (con cui aveva in origine rinunciato a cooperare) e quindi anche con l’UE. Nel Sahel, invece, Pechino partecipa alla missione ONU MINUSMA, in Mali, contesto in cui è attiva anche l’UE al fianco dell’ONU. Ciò che emerge da questi scenari di contatto è che, agli occhi della Cina, l’importanza dell’UE deriva dal suo affrontare questioni di sicurezza proprio in modo non tradizionale, basato cioè su un potere più normativo che militare e che si rivolge a problemi non tipicamente riconducibili a security threats. Riconoscendo quindi lo spiccato soft power dell’UE, Pechino sembra quasi volerne allo stesso tempo sottolineare la subalternità dell’hard power rispetto a quello di Stati Uniti, Russia e NATO, considerati security actors tradizionali e con i quali, infatti, si confronta molto più volentieri a proposito di quelli che sono ritenuti security issues tradizionali, legati più specificatamente all’uso della forza.

In Africa si svolge il maggior numero di operazioni per la gestione dei conflitti al mondo. Non solo, essa è anche l’unica regione in cui il livello di tali attività è in continua crescita dal 2006. Ciò si deve alla sua strutturale instabilità, manifesta nella condizione di fragilità in cui si trovano molti stati africani, nelle minacce asimmetriche e diffuse, nelle controversie transfrontaliere, nelle varie forme di violenza che affliggono i cittadini e nell’attività di gruppi terroristici. In questa situazione, l’intervento internazionale è particolarmente necessario, soprattutto se considerata la scarsità di risorse del Continente Nero che ne limita la capacità di rispondere efficacemente a tutti quei problemi di sicurezza la cui risoluzione è nell’interesse, tra l’altro, anche della comunità internazionale, a cominciare dagli stati dell’UE. Quest’ultima, inoltre, si trova davanti a delle sfide importanti che dovrà affrontare nel prossimo futuro. Innanzi tutto, Brexit, dato il peso economico e strategico del Regno Unito anche nell’ambito del peacekeeping europeo. La sua assenza infatti, oltre a pesare molto sul budget, spianerà verosimilmente la strada ad una CFSP a primaria guida Francese, con il conseguente aumento dell’attenzione per un impegno internazionale europeo più specificatamente militare piuttosto che civile. Ciò ci conduce ad un altro orizzonte su cui molto probabilmente l’UE dovrà orientare le proprie risorse, ovvero quello di saper offrire una risposta sempre più efficiente alle diverse crisi e minacce in Africa pur non disponendo di forze armate proprie. Soprattutto però, l’obbiettivo dell’UE nel peacekeeping a venire deve essere quello di costituire e difendere la propria riconoscibilità davanti alla comunità internazionale, offrendo delle capacità e delle competenze specifiche e caratterizzanti, che le assegnino un ruolo determinato, determinante e non sostituibile nel teatro d’azione della sicurezza internazionale in generale, traballante piattaforma sulla quale ogni equilibrio è, per ogni attore geopolitico, precario.

Bibliografia

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