Il Peacekeeping: basi legali ed evoluzione storica

Con l’espressione peacekeeping vengono designate operazioni compiute nel quadro della Carta delle Nazioni Unite per mettere in atto le finalità di mantenimento della pace espresse nell’articolo 1 del documento firmato a San Francisco nel 1945. Tuttavia, l’espressione peacekeeping non compare mai in nessuno dei 109 articoli della Carta e non ha origine nel documento. Dal punto di vista terminologico è bene distinguere tra peacekeeping, peace enforcement e peace-building, che vengono spesso confusi nella narrazione giornalistica di eventi collegati alle questioni internazionali. Per peacekeeping si intendono le operazioni di mantenimento della pace originarie, dotate di un mandato per l’utilizzo della forza limitato solo al caso di auto-difesa necessaria. Il peace enforcement si attua invece tramite un mandato “rinforzato” che prevede, pur con delle regole di ingaggio molto restrittive, l’utilizzo della forza. Il peace-building, oltre a raccogliere le caratteristiche dei due precedenti mandati, ha compiti non limitati all’ambito militare. Infatti, una volta terminata la fase di conflitto propriamente detta o comunque una volta ridotto il rischio di scontro, i contingenti incaricati svolgono funzioni necessarie per la ricostruzione dell’apparato istituzionale – ed eventualmente anche supporto logistico per le necessità più impellenti – in paesi in cui questi siano stati compromessi in maniera irreparabile dal conflitto.

L’idea originaria per il meccanismo di difesa collettiva contenuta nella Carta consisteva nella creazione di una forza armata direttamente ai comandi delle Nazioni Unite. Questa avrebbe dovuto assumere la responsabilità di mantenere e ristabilire la pace qualora questa fosse compromessa in qualsiasi area del globo. Nonostante queste ambiziose premesse, lo scoppio della guerra fredda e le contingenze internazionali conseguenti non hanno permesso l’attuazione degli articoli 43 e successivi della Carta, dedicati a questo scopo. Tuttavia, ciò non ha fatto venire meno l’esigenza di intervenire in situazioni particolarmente pericolose per il mantenimento della pace, portando alla nascita nella prassi di quel che oggi è il peacekeeping.

Le basi legali del peacekeeping

Il sistema odierno del peacekeeping si poggia su quella che viene definita la prassi delle autorizzazioni. Non essendo espressamente previsto in nessuna clausola della Carta, se ne deriva la necessità da una lettura congiunta dell’articolo 1 della Carta, contenente i principi fondamentali, e dell’articolo 42, contenente una descrizione dettagliata dei metodi di risoluzione delle controversie implicanti l’uso della forza, entrambi adattati secondo la cosiddetta Teoria dei poteri impliciti.

Nell’articolo 1 si legge infatti che il compito dell’Organizzazione è di:

“Mantenere la pace e la sicurezza internazionale, ed a questo fine: prendere efficaci misure collettive per prevenire e rimuovere le minacce alla pace e per reprimere gli atti di aggressione o le altre violazioni della pace, e conseguire con mezzi pacifici, ed in conformità ai princìpi della giustizia e del diritto internazionale, la composizione o la soluzione delle controversie o delle situazioni internazionali che potrebbero portare ad una violazione della pace. […]”

Mentre, l’articolo 42 recita:

“[il Consiglio di Sicurezza] può intraprendere, con forze aeree, navali o terrestri, ogni azione che sia necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale. Tale azione può comprendere dimostrazioni, blocchi ed altre operazioni mediante forze aeree, navali o terrestri di Membri delle Nazioni Unite […]”

La base legale per questi provvedimenti è discussa dalla dottrina giurisprudenziale. Alcuni commentatori traggono fondamento dal capitolo VI della Carta, che si occupa della risoluzione pacifica delle controversie. Vista anche la natura evolutiva delle missioni e il graduale ampliamento dell’utilizzo della forza, altri la fanno invece discendere dal capitolo VII. Tuttavia, nessuno dei due contesti normativi si adatta perfettamente alle caratteristiche che le missioni hanno assunto nel tempo, in quanto il carattere ibrido di queste è stato reso come una sorta di capitolo six and a half. Negli ultimi anni, con la crescente partecipazione di organizzazioni internazionali regionali alle operazioni di peacekeeping e peace enforcement, il capitolo VIII della Carta ha assunto una rilevanza sempre maggiore, essendo questo dedicato alle organizzazioni regionali e alla loro interazione con il Consiglio di sicurezza nel mantenimento della pace.

Accanto ai principi della Carta delle Nazioni Unite, nella prassi, si sono sviluppati degli strumenti di soft law, principalmente linee guida che regolano le basi e i comportamenti da tenere nella conduzione di una simile operazione. Nella formulazione originaria, suggerita ai tempi della crisi di Suez dall’allora Ministro degli esteri canadese Lester Pearson, i pilastri erano tre:

  • Il consenso dello stato territoriale
  • Il non utilizzo della forza al di fuori del mandato
  • Neutralità, imparzialità e legittimità

Con il successivo sviluppo, le regole del peacekeeping sono state aggiornate, codificate ed adattate alle nuove necessità strategiche e politiche. Negli anni dal 2000 al 2005, il Consiglio di Sicurezza ha adottato una serie di risoluzioni volte ad indicare gli standard di comportamento per la presenza delle donne nei conflitti, il trattamento dei bambini e la protezione dei civili. Tutto questo corpus è stato poi organizzato nel 2008 nella cosiddetta Capstone Doctrine, un documento di 100 pagine contenente tutti gli sviluppi normativi principali.

Cenni Storici

Prima ancora della fondazione dell’ONU, un precursore alle operazioni di peacekeeping è stato l’invio di una forza di controllo internazionale nella regione tedesca della Saar da parte della Società delle Nazioni nel 1934. La forza aveva il compito di controllare lo svolgimento della consultazione che avrebbe dovuto decidere sullo status della regione, da sempre zona di attriti franco-tedeschi.

All’indomani della seconda guerra mondiale e dell’approvazione della Carta, la prima missione di pace - non ancora denominata ufficialmente peacekeeping - fu costituita dall’invio di un corpo di osservazioni, non armato, in Israele per via dei nascenti conflitti tra la neonata nazione israeliana e i popoli arabi. Sarà necessario attendere fino al 1956 e la crisi del Canale di Suez, affinché venga proposta dal canadese Pearson la fondazione di una operazione di peacekeeping vera e propria, battezzata United Nations Emergency Force I (UNEF I) e incaricata dalla risoluzione 1001/1956 di sorvegliare sul mantenimento del “cessate il fuoco” tra Egitto e gli alleati ad esso contrapposti. La contrapposizione in blocchi, le battaglie legali in seno all’Assemblea generale e la difficoltà a raggiungere un consenso in un’arena che si andava sempre più allargando per la decolonizzazione hanno reso difficile lo sviluppo del peacekeeping negli anni successivi. Tra le operazioni principali del periodo della guerra fredda si ricordano quella in Congo – particolarmente onerosa per le forze italiane – a Cipro ed in Libano. Negli anni successivi, l’insieme di questi sforzi sarebbe valso comunque il grande riconoscimento internazionale del premio Nobel nel 1988 alle forze di peacekeeping. Secondo il comitato di Oslo, l’assegnazione del premio è dovuta al fatto che:

“[T]he Peacekeeping Forces through their efforts have made important contributions towards the realization of one of the fundamental tenets of the United Nations. Thus, the world organization has come to play a more central part in world affairs and has been invested with increasing trust […]”

Con la caduta dell’Unione sovietica e la ritirata del comunismo, molte delle tensioni internazionali che erano state sedate esplosero. Tuttavia, un rinnovato consenso nel Consiglio di sicurezza ONU permise una risposta più pronta ed efficace sul campo, tanto che, nel triennio immediatamente successivo allo smembramento dell’Unione sovietica, le missioni di peacekeeping autorizzate furono molto più numerose rispetto a quelle nel periodo precedente all'esistenza della prassi. Ad oggi, i compiti delle missioni di peacekeeping sono diversificati e comprendono anche un vasto impiego di personale civile - spesso composto da tecnici, mediatori culturali ed altre figure specializzate - per affrontare situazioni che, pur non rappresentando conflitti in senso stretto, rischiano di compromettere la pace e il rispetto dei più basilari diritti umani. Allo stato attuale, sono attive 15 missioni in quattro continenti, con un impiego di oltre 110.000 militari, di cui più di 2000 provenienti dal nostro Paese.

Bibliografia

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Le missioni italiane di pace nel mondo, Ministero degli Affari Esteri, 2005.

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Peacekeeping/Peace enforcement, Richard Caplan, The Princeton Encyclopedia of self-determination, Princeton, 2014.

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