Dalla Convenzione di Yaoundé (1963) all’Accordo di Cotonou (2000). Una breve analisi sui cambiamenti nei rapporti economici ufficiali tra Unione Europea e Stati africani

L’Europa potrà, con mezzi accresciuti, perseguire l’attuazione di uno dei compiti fondamentali: lo sviluppo del continente africano” (Schuman, 1950)

Quando Robert Schuman affermava questo nella sua famosa Dichiarazione del 1950, non intendeva prospettare una linea politica europea da attuarsi in un futuro più o meno lontano, bensì nell’immediato presente. Bisogna infatti ricordare che mentre gli Stati europei muovevano i primi passi verso l’integrazione, alcuni di loro (in special modo Francia e Regno Unito) erano ancora delle potenze coloniali i cui possedimenti si concentravano appunto in Africa. Questo fatto poneva il problema di come un’Europa unita dovesse rapportarsi con i territori d’oltre mare sotto dominio dei suoi membri, in particolare dal punto di vista economico.

Il primo tentativo di dare una soluzione istituzionale a riguardo avvenne nel 1952 con il cosiddetto “Piano di Strasburgo”, elaborato dal Segretario Generale del Consiglio d’Europa. Si trattava di un progetto molto ambizioso, forse troppo per quei tempi: l’idea era quella di unire l’Europa con tutte le sue colonie, paesi del Commonwealth inclusi, in un’unica grande area economica, basata su un sistema di tariffe preferenziali, contratti a lungo termine ed accordi internazionali per i prodotti di base. Una tale macro-sfera economica avrebbe abbracciato un volume di scambi pari ai due terzi del commercio mondiale dell’epoca ed avrebbe permesso all’Europa di confrontarsi con le due superpotenze mondiali. Il Piano non venne mai messo in pratica, ma alcuni dei suoi punti fondamentali sarebbero stati ripresi di lì a breve.

Mentre infatti si svolgevano i negoziati per la creazione della Comunità Economica Europea (CEE), la Francia, la sola vera potenza coloniale coinvolta visto il defilarsi dell’Inghilterra in questa prima fase di integrazione, spinse per inserire nel nuovo trattato dei criteri volti a stabilire un rapporto privilegiato tra la Comunità e i territori sotto il suo controllo nel Continente Nero. Fu così che il Trattato di Roma del 1957 inseriva nel titolo IV tutta una serie di finalità tipiche dell’economia solidale nei rapporti da intrattenere con i territori africani (da intendersi come i domini francesi sub-sahariani, il Congo belga e la Somalia sotto amministrazione fiduciaria italiana): liberalizzazione degli scambi, estensione dei diritti di stabilimento, contributo allo sviluppo. Per la realizzazione di quest’ultimo proposito venne inoltre istituito nel 1959 un Fondo Europeo di Sviluppo (FES), tuttora attivo. Il tutto era regolato da una convenzione di durata quinquennale.

Il fatto che questa associazione economica fosse stabilita espressamente dal Trattato la rendeva “una componente fondamentale della costruzione della Comunità economica europea: se invero l’Associazione scomparisse o non venisse rinnovata, la Comunità non sarebbe più la Comunità quale prevista e definita dal Trattato di Roma; sarebbe qualcosa di diverso” (Pedini, 1969). Rimaneva però un’importante lacuna in quanto i partner africani non avevano avuto voce in capitolo nel processo decisionale; ancora una volta, erano state le potenze coloniali ad agire per loro. Questo discorso emerse di prepotenza dopo la data spartiacque del 1960, quando la maggior parte dei paesi africani si emancipò dal dominio europeo. A quel punto bisognava capire se i nuovi Stati sovrani sarebbero stati disposti ad ereditare il rapporto associativo con la CEE oppure no.

La risposta fu affermativa, ma era evidente che bisognava riconfermare questa volontà con un atto bilaterale. La soluzione arrivò con la firma della Convenzione di Yaoundé I nel 1963, la quale sostanzialmente riconfermava i principi solidaristici del Trattato di Roma e anche le parti coinvolte, divenute dal lato africano un insieme di 18 paesi ribattezzati EAMA (États Africains et Malgasce Associés). In aggiunta alle precedenti disposizioni, veniva creato anche un Consiglio comprendente i ministri degli Stati firmatari, una Corte di Giustizia, un Comitato dell’Associazione ed una Conferenza Parlamentare. Tutti questi organi erano creati in base ad un principio di pari rappresentanza e servivano a scavalcare la dimensione coloniale tipica dei rapporti precedenti. Il baricentro del potere continuava però ad essere sbilanciato verso l’Europa, specialmente nei confronti della Commissione della CEE la quale “oltre che titolare del rapporto di associazione, ne è anche, entro certi limiti, organo esecutivo” (Pedini, 1969). Spettava infatti alla Commissione la gestione dei servizi tecnici indispensabili per il funzionamento del principale organo di Yaoundé I, il Fondo di Sviluppo che tra l’altro vide anche incrementato il suo budget. Il rapporto economico era sì solidale, ma le sue redini dovevano continuare ad essere in mano europea in quanto i neonati Stati africani non erano considerati pronti a gestire direttamente gli aiuti a loro destinati.

Questa sorta di paternalismo non venne superato nemmeno dal rinnovo della Convenzione con la stipulazione di Yaoundé II nel 1969. Il nuovo accordo non si discostava troppo dal precedente, continuando a prevedere un piano finanziario volto al sostegno dello sviluppo africano. La principale novità era rappresentata dall’entrata nel patto di tre nuovi paesi esterni al nucleo originario previsto dal Trattato di Roma: Kenya, Tanzania e Uganda.

Per smuovere davvero le cose bisognerà aspettare l’allargamento della CEE nel 1973, quando, tra gli altri, divenne Stato membro il Regno Unito. L’altra grande ex-potenza coloniale era molto interessata ad ampliare il regime privilegiato di Yaoundé alle sue precedenti colonie ed inoltre intendeva detto regime come “transizione verso una politica di aiuto allo sviluppo che muovesse dalla dimensione regionalistica verso un approccio globale” (Zupi, 2007). Tutto questo diede forza a chi voleva rivedere le convenzioni con l’Africa, criticandone i risultati deludenti e la loro impronta neo-colonialista.

Partì così una nuova serie di negoziati, che si conclusero con la stipulazione della Convenzione di Lomé I nel 1975. Il risultato era qualcosa di completamente diverso rispetto a quanto fatto prima. Innanzitutto, gli accordi non riguardavano più la sola area africana ma si estendevano anche a quella caraibica e del Pacifico, cambiando la denominazione dei paesi partner in African, Caribbean and Pacific Group of States (ACP), per un totale di 46 paesi. In secondo luogo, veniva imposto il principio nella non-reciprocità del libero scambio, che permetteva agli Stati ACP di garantire solamente il trattamento di nazione più favorita alla controparte europea, impegnandosi tuttavia a non effettuare discriminazioni tra i paesi membri della CEE. Veniva poi creato un sistema per stabilizzare i benefici delle esportazioni di alcune categorie di materie prime ACP denominato STABEX: esso prevedeva delle misure finanziarie compensative nel caso in cui le esportazioni di uno dei prodotti contemplati fossero scese al di sotto di una certa soglia. Altro punto fondamentale era la garanzia di accesso privo di dazi doganali e di restrizioni quantitative ai manufatti e ai prodotti agricoli dei partner nel mercato europeo. Vi era però una limitazione importante nei confronti dei prodotti del settore primario che rientravano nella Politica Agricola Comune ed erano concorrenti dei loro omologhi nel Vecchio Continente. Infine, si dedicava molto più spazio alla cooperazione industriale, per la quale venivano creati dei comitati appositi e si apriva la strada al coinvolgimento diretto delle piccole e medie imprese locali. Il programma di aiuto allo sviluppo era ancora gestito dal FES, coadiuvato questa volta anche dalla Banca Europea per gli Investimenti (BEI).

Come si può notare, le nuove misure erano volte a stabilire un partenariato tra eguali nel rispetto della sovranità nazionale e un programma finanziario che fosse più vicino alle reali necessità dei paesi in via di sviluppo. La Convenzione verrà poi rinnovata a cadenza periodica e vedrà delle aggiunte dettate di volta in volta da quelli che erano considerate le problematiche più importanti al momento. Nel 1979 lo STABEX venne affiancato dal SYSMIN, che utilizzava lo stesso principio nel settore minerario, anche se garantiva solo un numero ridotto di minerali. Nel 1984, a seguito della crisi alimentare nel Sahel, l’attenzione venne spostata dal progresso industriale alla sicurezza alimentare e quindi allo sviluppo agricolo. Nel 1990 si sottolinearono quali temi portanti della cooperazione il rispetto dei diritti umani e la tutela dell’ambiente. L’ultima revisione del 1995 introdusse il concetto di cooperazione decentrata per permettere l’inclusione della società civile. Di pari passo a queste modifiche, cresceva anche il numero dei paesi coinvolti fino ad arrivare a 71 nel 1997.

Alle varie Convenzioni di Lomé si può certamente riconoscere “un merito politico significativo” (Zupi, 2007), ma i progressi effettivamente realizzati dagli Stati ACP coinvolti sono stati tutto sommato molto modesti. In particolare, l’Africa all’alba del nuovo millennio continuava a rimanere la regione sottosviluppata per eccellenza. Questo, insieme ai grandi cambiamenti globali avvenuti alla fine del Novecento con il crollo del bipolarismo nonché il continuo espandersi dell’integrazione europea fino all’instaurazione dell’Unione Europea (UE), spinse diverse personalità a richiedere un nuovo cambiamento nei rapporti con gli ACP. In particolare, fu il Commissario allo Sviluppo Joao de Deus Pinheiro a presentare il cosiddetto “libro verde” per sondare l’opinione degli Stati membri sulla cooperazione da tenere con i partner africani e non. Fu da qui che vennero tratte le linee guida per i negoziati.

L’atto finale fu l’Accordo di Cotonou siglato nel 2000 e tuttora vigente. Esso si presentava come il tentativo di inserire definitivamente i paesi ACP nell’economia mondiale e per farlo si basava su tre pilastri. Il primo, politico, enfatizzava la democrazia e il rispetto dei diritti umani come sistema fondamentale per raggiungere la pace e la sicurezza indispensabili allo sviluppo. Il secondo, economico e commerciale, prevedeva misure come la privatizzazione dei settori e la liberalizzazione degli scambi. Il terzo, finanziario e cooperativo, sanciva la necessità di rigorose politiche di bilancio e di un sistema in grado di promuovere e proteggere gli investimenti. L’economia solidale passava dunque in secondo piano rispetto a tutta una serie di norme.

E si può immediatamente notare come questi principi richiamino quell’insieme di politiche denominate “Washington Consensus”. Anche la modalità scelta per gli scambi commerciali, ovvero gli accordi di partenariato economico, è conformata esplicitamente alle regole della World Trade Organization (WTO). Ma già all’epoca questa linea aveva dimostrato tutti i suoi limiti, ad esempio con la breve ma fragorosa crisi finanziaria del Sud-Est Asiatico tra il 1997 e il 1998; “tutti, nel negoziare accordi internazionali, ripetono come un mantra che devono essere compatibili col WTO e che hanno come obbiettivo la fine della povertà, la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo sviluppo sostenibile. Il problema è che tutto questo sinora si è rivelato incompatibile col WTO” (Buber, 2004). Non ha inoltre aiutato l’efficacia e la praticità dei nuovi accordi il voler dividere i 75 paesi coinvolti in Economic Partnership Agreements (EPA) su base regionale. L’Africa, che è coinvolta pressocché interamente nell’Accordo con l’eccezione dei paesi settentrionali, è stata divisa in quattro gruppi di paesi che si vanno a sovrapporre alle già esistenti istituzioni regionali con le loro regole e i loro obblighi. “La situazione è insomma tutto tranne che semplice da capire e gestire” (Buber, 2004)

In conclusione, in più di mezzo secolo i fatti hanno dimostrato come l’economia solidale in senso classico abbia fallito nel tentativo di migliorare le condizioni economiche del continente africano. Questo sia a causa dei limiti che l’Europa comunque imponeva (dal paternalismo neo-coloniale delle Convenzioni di Cotonou alle restrizioni create per garantire i prodotti europei in quelle di Lomé) sia perché i fondi del FES e misure come lo STABEX e il SYSMIN, più che stimolare il commercio e l’inserimento dei paesi africani nell’economia mondiale, hanno finito per rappresentare una sorta di “paracadute” economici, peraltro insufficienti. L’Accordo di Cotonou ha cercato di superare questo stallo, ma per farlo si è appellato ad un tipo di politica economica che, come accennato, si è spesso rivelata inadeguata se non pericolosa per i paesi in via di sviluppo.

Ai giorni nostri, l’Africa sta assistendo ad una crescita economica generale, mai sperimentata prima nella sua storia moderna. Occorre però sollevare due questioni. La prima è che non è affatto scontato affermare che le nuove misure stabilite nel 2000 abbiano realmente avuto un ruolo importante in questo senso: “si tratta della critica del “post hoc, ergo propter hoc”, ovvero del fatto che ciò che si osserva dopo l’attuazione di una misura di politica economica non necessariamente sia stato causato proprio da tale misura” (De Arcangelis, 2013). La seconda riguarda invece le dinamiche che questa crescita sta avendo, con una forte dipendenza da un numero limitato di risorse e una profonda disuguaglianza sia tra gli Stati che all’interno degli Stati stessi; una situazione del genere può facilmente innescare instabilità sociali e politiche, già da decenni piaga delle istituzioni africani.

L’ardua sentenza su come si evolverà il quadro complessivo e di cosa l’Europa dovrà fare per rispondere alle sfide che si presenteranno non spetterà ai posteri ma, data la velocità con cui cambia il mondo attuale, a noi tra qualche anno. Per questo la scadenza dell’Accordo di Cotonou nel 2020 rappresenta già una prima importante possibilità di analisi e revisione.


Riferimenti Bibliografici

Buber Martin, http://www.martinbuber.eu/comm_econ/documenti/epa_parte02.pdf.
De Arcangelis, Giuseppe, Economia Internazionale, New York, McGraw-Hill Education, 2013.
Dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950 in Olivi Bino, Santaniello Roberto, Storia dell’integrazione europea. Dalla guerra fredda alla costituzione dell’Unione, Bologna, Il Mulino, 2005.
Pedini Mario, Il rinnovo delle convenzioni di Yaoundé, in Affari Esteri, n.2, Roma, 1969.
Zupi Marco, http://www.dizie.eu/dizionario/convenzioni-di-lome/.